La modulation du remboursement des congés maladie a souvent été utilisée pour réduire les absences pour raison de santé. Les questions que l’on peut se poser sont : est-ce que ça marche ? Quels sont les impacts autres que budgétaires de ces mesures ?

Une récente Étude de l’INSEE dont la synthèse a été opportunément publiée en novembre 2017 est éclairante sur les effets de la présence d’un jour de carence pour arrêt maladie. Sa publication arrive à point nommé, au moment où le ministre de l’action publique vient de rétablir, via la loi de finance, la journée de carence pour les agents publics.

En juillet, Gérald DARMANIN a déclaré que ce jour de carence « permet de lutter contre le micro absentéisme qui désorganise les services et coûte environ 170 millions d’euros par an ».

La mise en place d’un jour de carence

Lorsque le jour de carence est appliqué, le premier jour d’arrêt maladie n’est pas rémunéré. Dans le privé, la carence est de trois jours. Cela signifie que les salariés ne sont, en principe, payé qu’à partir du quatrième jour non travaillé. Dans les faits, cependant, pour deux salariés sur trois, l’entreprise compense l’absence de prise en charge par la sécurité sociale. Ce qui n’est pas le cas dans le secteur public. Premier constat donc, cette mesure n’a pas d’effet d’équité entre agents du secteur public et salariés du secteur privé.

Ce que mesure l’étude de l’INSEE

L’INSEE s’est attachée à mesurer les effets de la mise en place du jour de carence dans la Fonction publique de l’État grâce à l’enquête Emploi sur la période courant de janvier 2012 à Janvier 2014 en prenant comme groupe « contrôle » le secteur privé.

En premier lieu le niveau d’absences pour raison de santé est plus élevé dans le secteur privé que dans la Fonction publique de l’État ce qui en soi obère une représentation fréquemment véhiculée.

Les résultats sont plutôt contre intuitifs si l’on s’en tient aux déclarations du ministre. En effet, d’après l’enquête Emploi, la mise en place de ce dispositif n’a pas significativement modifié la proportion d’agents de la fonction publique d’État absents pour raison de santé une semaine donnée. En revanche, la mesure a modifié la répartition des absences par durée.

Le jour de carence a conduit à une baisse importante des absences de deux jours (plus de 50 %). L’effet dissuasif du jour de carence sur le fait de commencer un arrêt maladie peut expliquer cette baisse. Il agirait surtout en cas d’affection bénigne. Cependant, la part des absences d’une journée ne change pas. Cela veut dire que pour éviter une retenue sur salaire due au jour de carence, les agents posent un autre type d’absence (jour de RTT, jour de congé annuel, autorisation d’absence…). Donc l’argument lié à l’évitement de la désorganisation des services ne tient pas non plus.

En revanche ce que constate cette étude c’est que les absences pour raison de santé d’une semaine à trois mois ont augmenté avec le jour de carence (de 25 %). Là encore, on ne peut que constater que la mise en place du dispositif n’a pas significativement modifié la proportion d’agents de la Fonction publique de l’État absents pour raison de santé et que les économies escomptées ne seront pas au rendez-vous.

Cette hausse pourrait s’expliquer par trois mécanismes.

« Tout d’abord, le jour de carence engendre un coût fixe pour le salarié à chaque prise d’arrêt maladie. Un agent n’a donc pas intérêt à hâter son retour au travail avant d’avoir la certitude d’être guéri. Ainsi, il peut trouver prudent de prolonger son arrêt, pour éviter une rechute synonyme d’une nouvelle pénalité.

Ensuite, du fait de ce coût fixe, certains agents connaissant un problème de santé pourraient hésiter à s’arrêter de travailler pour se soigner. Leur état de santé se dégraderait et conduirait in fine à des arrêts plus longs.

Enfin, la mise en place d’un jour de carence pourrait générer chez des agents prenant un arrêt maladie le sentiment d’être injustement mis à contribution, les conduisant, par réaction, à prolonger un peu cet arrêt. »

Ce qui est en revanche avéré c’est que l’instauration du jour de carence a des effets différents au regard des caractéristiques individuelles et créent de facto des inégalités.

En effet, les absences courtes baissent davantage chez les femmes, les jeunes et les employés travaillant peu de jours par semaine. Les femmes diminuent significativement leurs absences de deux jours et les hommes augmentent significativement leurs absences d’une semaine à trois mois.

Des résultats cohérents avec les autres études existant sur ce sujet.

« En Suède, en 1987, un jour de carence avait été supprimé dans le secteur privé. Par suite, la prise d’arrêts maladie avait augmenté, mais la durée des arrêts avait baissé. Au total, le nombre de jours d’arrêts avait diminué (Pettersson-Lidbom et Thoursie, 2013). Lorsque le jour de carence avait ensuite été rétabli en 1993, une étude de cas avait établi que les agents de la Poste suédoise avaient pris moins d’arrêts, mais davantage d’arrêts de plus de 15 jours (Voss, Floderus et Diderichsen, 2001). »

Pour l’UNSA, le rétablissement du jour de carence dans la fonction publique est idéologique. Il ne produira pas les effets escomptés et ne tient pas compte des effets induits pour les situations individuelles des agents.

Il est injuste car il s’effectue dans un contexte dans lequel l’employeur n’est que très peu engagé, voire pas du tout, dans le financement de la protection sociale complémentaire des agents contrairement aux salariés du secteur privé.

Il est dangereux pour les plus vulnérables qui ne dis­po­sent pas de mutuelles, qui sont à temps incomplets avec les plus faibles rémunérations (les jeunes et les femmes en particulier).

Pour favoriser le recours aux soins de l’ensemble des agents et des salariés, et donc la prise en charge précoce des pathologies (ce qui est une source d’économie certaine) la piste de l’élaboration d’une meilleure couverture de protection sociale complémentaire soutenue par les employeurs publics aurait, pour l’UNSA, été la bienvenue.

L’UNSA Fonction Publique demande que cette mesure fasse l’objet d’une étude d’impact et qu’une réflexion soit engagée de toute urgence autour de la protection sociale des agents publics.

Source UNSA Fonction Publique

Une délégation de l’UNSA a été auditionnée par le Comité Action Publique 2022, vendredi 10 novembre 2017. Ce comité a pour mission de faire des propositions sur les missions et les comptes publics.

L’UNSA a rappelé son attachement aux principes de l’Etat républicain et aux valeurs de la République, notamment la cohésion sociale, la solidarité, l’égal accès à un service public de qualité sur l’ensemble du territoire.

Elle a insisté sur la qua­lité des ser­vi­ces publics fran­çais enviés dans le monde, qui doi­vent conti­nuer de s’appuyer sur des per­son­nels qua­li­fiés, formés, reconnus et bien rému­né­rés, en nombre suf­fi­sant, occu­pant des emplois de qua­lité avec des condi­tions d’exer­cice amé­lio­rées.

L’UNSA a réaf­firmé son atta­che­ment à une Fonction publi­que sta­tu­taire au ser­vice des besoins de la popu­la­tion.

L’UNSA a ques­tionné la méthode de tra­vail du comité, cons­ta­tant qu’elle n’était pas fondée sur un diag­nos­tic par­tagé de l’évaluation des poli­ti­ques publi­ques dans le champ des réflexions du comité et de l’état de la société fran­çaise.

L’UNSA a donc insisté sur les mis­sions indis­pen­sa­bles, pas tou­jours visi­bles ou connues du citoyen, comme les mis­sions de contrôle ou de conseil.

L’UNSA a également mis en avant des poli­ti­ques publi­ques qui doi­vent être amé­lio­rées comme :

• La petite enfance ;
• La prise en charge des personnes dépendantes (âge et handicap) ;
• La protection des consommateurs (alimentation, pollutions, agriculture…) ;
• Les politiques de prévention (santé, nutrition, conditions de travail…) ;
• Les réseaux et moyens de transport (désenclavement, modernisation…).

Enfin, l’UNSA estime indis­pen­sa­ble de déve­lop­per une vision sur le moyen et sur le long terme afin d’éviter une poli­ti­que d’économies bud­gé­tai­res à court terme. Il est impor­tant de connaî­tre les impacts des chan­ge­ments qui seront pro­po­sés et leurs consé­quen­ces dans la durée.

Source UNSA Fonction Publique

Le projet de décret portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire (MPO) en matière de litiges de la fonction publique et le projet d’arrêté pris pour son application, figuraient à l’ordre du jour du Conseil Commun de la Fonction Publique (CCFP) du 8 novembre. L’UNSA a obtenu des améliorations de ce projet.

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a généralisé la médiation à l’ensemble du contentieux administratif. Le cadre juridique de la médiation est fixé par le code de justice administrative, notamment :

• l’article L. 213-1 définit la médiation ;
• l’article L. 213-2 précise que la mission du médiateur doit être accomplie avec impartialité, compétence et diligence ; il pose le principe de la confidentialité de la médiation.

La médiation peut être :

• organisée par les parties en dehors de toute procédure juridictionnelle (article L. 213-5) ;
• ordonnée à l’initiative du juge dans le cadre d’une procédure juridictionnelle (article L. 213-7).

La loi de 2016 prévoit aussi, à l’article 5, l’expérimen­ta­tion de la médiation préalable obligatoire (MPO) pour une durée de quatre ans, dans certains contentieux, parmi lesquels : les recours contentieux formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle.

Le projet décret concerne toute la Fonction publique et impose, à peine d’irrecevabilité, la saisine d’un médiateur avant l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif contre certaines décisions notamment celles relatives à la situation individuelle des agents publics.

La saisine du médiateur interrompra les délais de recours contentieux et suspendra les prescriptions, qui ne recommenceront à courir qu’à compter à laquelle il aura été mis fin à la médiation, soit par le médiateur lui-même, soit par l’une des parties.

La MPO s’appliquera au contentieux de la Fonction publique de l’Etat, territoriale et hospitalière ; sont concernées les décisions individuelles relatives :

• à la rémunération ;
• aux positions statutaires (refus de détachement ou de placement en disponibilité) ;
• à la réintégration ;
• au reclassement à l’issue d’un avancement de grade ou d’un changement de corps obtenu par promotion interne ;
• à la formation professionnelle ;
• à l’adaptation des postes de travail.

Le projet d’arrêté prévoit une expérimentation sur un champ limité pour l’instant : Fonction publique territoriale, certaines académies pour l’Éducation nationale et le Ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Le projet d’arrêté prévoit que l’expérimentation s’applique :

aux agents territoriaux des 39 départements qu’il énumère ;

aux agents relevant du ministère de l’Éducation nationale affectés dans les académies d’Aix-Marseille, Clermont-Ferrand et Montpellier ;

à tous les agents du ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

L’UNSA, toujours attentive aux effets des expérimentations dont les dispositions ont vocation à s’étendre et à devenir pérennes, a proposé des amendements et indiqué des informations qui figureront dans la circulaire qui explicitera, par la suite, le dispositif.

Proposés par l’UNSA et retenus en séance, les amendements ajoutent :

• la possibilité de déclarer la fin de la médiation par lettre recommandée avec accusé de réception (formalisme facultatif) ;
• que l’expérimentation fera l’objet d’une présentation au CCFP.

Présentées par l’UNSA, les indications suivantes devraient figurer dans la circulaire à venir :

• la clarification relative à l’articulation des différents modes de recours et de la MPO ;
• la désignation de personnes physiques en qualité de médiatrices du centre de gestion de la FPT (personne morale, médiatrice indiquée dans l’arrêté).

Source UNSA Fonction Publique

L'ordre du jour de la CCHSCT comportait la présentation de deux rapports :

• rapport d'activité 2016 du FIPHFP,
• synthèse des rapports d'étude issue du dispositif de professionnalisation des inspecteurs et inspectrices santé et sécurité au travail de la FPE portant sur le programme annuel de prévention des risques professionnels et son articulation avec le document unique.

Le directeur du FIPHFP a rappelé la situation difficile dans laquelle se trouvait actuellement le FIPHFP qui voit ses ressources en diminution depuis 6 années consécutives et dont les dépenses d'intervention deviennent supérieures aux contributions versées. Des mesures  de transition vont faire l'objet de discussions au conseil national du FIPHFP le 9  novembre 2017.

Sur la Fonction Publique d'Etat le taux d'emploi légal est en constante augmentation ainsi que les interventions sur les aides « plateforme » et sur le programme accessibilité. Une baisse importante est constatée sur le conventionnement avec les employeurs. Alors que le maintien dans l'emploi progresse les recrutements de personnes en situation de handicap baissent de 6 % par rapport à 2015. Selon Marc Desjardins, directeur de cet établissement public, il faut changer le modèle économique du FIPHFP pour le rendre pérenne.

Une mission IGAS-IGF est en train de travailler sur cette question et va rendre ses conclusions en fin d'année 2017.

En attendant une restructuration, le fonctionnement du fonds connaît un ralentissement de ses capacités contributives au moment même où les besoins sont très importants en raison notamment de la démographie des fonctionnaires dans la FPE et de l'allongement des carrières lié au report de l'âge légal de départ en retraite.

L'UNSA a rappelé son attachement au maintien dans l'emploi des agents en situation de handicap ainsi qu'au recrutement des personnes en situation de handicap. Elle a rappelé qu'au-delà du modèle économique, l'insolvabilité du fonds relevait également d'un effet de construction appuyé sur des prélèvements opérés sur ses réserves à hauteur de 29 millions d'euros par an (2015, 2016, 2017) et sur des mécanismes dérogatoires pour certains ministères à des fins autres que l'emploi des personnes handicapées. Par ailleurs l'UNSA a réitéré sa demande d'évaluation des conventions de partenariat.

Le document de synthèse de l'INTEFP, à vocation pédagogique limitée, a permis de mieux cerner la perception des travaux des ISST stagiaires sur l'élaboration concrète des documents uniques d'évaluation des risques et sur la conception des plans d'action. Ce fût aussi l'occasion pour l'UNSA de rappeler le rôle essentiel des ISST. Une prochaine CCHSCT se tiendra début 2018.

Un premier projet de décret sur la PPR (Période Préparatoire au reclassement) était à l'ordre du jour du groupe de travail (GT) sur les conditions de travail du 7 novembre 2017. Cela acte une des demandes faites par l'UNSA lors du premier GT.

En effet, lors du lancement de la nouvelle concertation sur la santé, la sécurité et les conditions de travail le 18 septembre dernier, l'UNSA avait exprimé son exigence, avant toute chose, de travailler aux textes réglementaires destinés à aboutir à la mise en œuvre de l'ordonnance du 19 janvier 2017  (pour rappel ce texte supprime la condition des 6 mois de congés de maladie préalables et simplifie la procédure du temps partiel thérapeutique, instaure une période de
préparation au reclassement, instaure un congé pour invalidité temporaire imputable au service et inverse la présomption d'imputabilité pour les accidents de travail).

Lors de cette séance, l'UNSA a réitéré sa demande d'un calendrier précis conduisant à la publication des textes avant la fin du premier trimestre 2018 et actant d'un périmètre explicite de la nouvelle concertation Santé et Sécurité au Travail (SST).

A ce stade les discussions ont porté en particulier sur le délai et les modalités de départ de la PPR, la clarification de la position statutaire de l'agent pendant cette période, les modalités mises en œuvre pour rendre effectif le reclassement.

L'UNSA a demandé de traiter de manière concomitante le décret et le guide pratique d'accompagnement. Pour l'UNSA ce décret doit permettre de clarifier la situation parfois complexe des agents reconnus inaptes à leurs fonctions. A ce stade des questions importantes restaient à régler aussi la DGAFP s'est engagée à présenter une nouvelle version lors du prochain GT prévu le 21 novembre 2017.